遲福林:結構性改革要攻堅克難

發布者:xuqian 發布時間:2016-11-12 10:35:31字體大小:【
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 2016年是“十三五”開局之年,也是推進結構性改革的攻堅之年。在這個背景下,國務院批轉國家發改委《關于2016年深化經濟體制改革重點工作的意見》,提出10個領域50項年度經濟體制改革目標和重點任務。該文件的出臺對于破題結構性改革至關重要。

  改革攻堅年的“四個突出”

  《意見》總體要求提出,2016年深化經濟體制改革,要更加突出供給側結構性改革,更加突出問題導向和目標導向,更加突出基層實踐和創新,更加突出抓改革措施落地。這切中了當前和“十三五”改革攻堅的要害。

  1.突出結構性改革,著力加強供給側結構性改革力度

  《意見》提出,2016年是推進結構性改革的攻堅之年。當前,經濟運行面臨著的突出問題是供給結構與需求結構不相適應。隨著消費結構向多樣化、高端化、服務化的需求升級,原有的供給結構已不適應市場需求結構的變化,供給過剩與供給不足的矛盾并存。為此,在適度擴大總需求的同時,著力加大供給側結構性改革的力度,以提高供給體系質量和效率,提高投資有效性,加快培育新的發展動能,改造提升傳統比較優勢,增強經濟持續增長的新動力。

  2.突出問題導向,明確改革攻堅的目標和任務

  《意見》針對當前面臨的突出結構性問題、抓住關鍵點,明確提出了改革攻堅的目標和任務。例如,如何使規模龐大的國有資本在推動國家產業變革中扮演重要角色,是“十三五”深化國企改革的重大課題。從現實情況看,未來3年~5年,國企面臨去產能的嚴峻挑戰,同時又需要在經濟社會穩定中扮演重要角色。破題國企改革去產能,需要更多采用轉型升級、優化重組的辦法,形成積極穩妥的改革方案。《意見》把“大力推進國有企業改革”作為結構性改革的首要任務,選擇一批國有企業開展混合所有制改革試點示范;研究提出公有制經濟之間股權多元化改革方案;開展混合所有制企業實行企業員工持股試點。這些舉措抓住了國資國企改革的突出問題、關鍵問題。

  3.突出重點,著力解決事關全局的重大問題

  “十三五”以經濟轉型為主線的結構性改革,重點是正確處理好市場、企業和政府的關系,更大程度地發揮市場在資源配置中的決定性作用,進一步激發企業活力,加大更有效的制度供給,以實現經濟轉型的實質性突破。《意見》提出的50項年度經濟體制改革任務,牽動影響“十三五”增長、轉型、改革的全局。例如,財稅制度改革方面,提出全面推開“營改增”,將建筑業、房地產業、金融業和生活服務業納入營改增范圍,這是形成制造業和服務業公平稅負環境的關鍵舉措;完善新型城鎮化體制機制方面,強調“推動居住證制度盡快覆蓋未落戶的城鎮常住人口,使其依法享有居住地基本公共服務”,落實這一改革舉措,將進一步釋放新型城鎮化紅利;農村土地制度改革方面,提出開展“兩權”抵押貸款試點,對于有效盤活農村土地資源,增加農業生產中長期和規模化經營的資金投入,促進農民增加財產性收入,都將發揮重要作用。

  4.突出基層實踐與創新,抓改革落地落實

  從這兩年改革的實際進展看,有些領域的改革進展較快,并且有實質性突破,但有些領域的改革滯后,并出現了改革“打滑、空轉”的現象。當前,改革已經進入深水區,改革的環境和條件發生了重大變化,改革的難度和復雜性也大大增加。這就需要按照《意見》提出的“將頂層設計和基層探索創新有機結合”進一步細化,形成具體的操作辦法。

  結構性改革攻堅的重大任務

  在“十三五”開局之年,需要按照《意見》的指導精神,在牽動轉型發展全局的重點領域改革上,明晰改革思路,明確改革目標,形成改革行動。

  1.以優化企業發展環境為重點的結構性政策調整與結構性改革

  《意見》把“激發非公有制經濟活力和創造力”作為重點改革任務之一。

  第一,市場經濟條件下,供給側改革的主角是企業和企業家。為解決經濟結構調整中企業、尤其是實體經濟的困難,十八屆五中全會要求“優化企業發展環境,開展降低實體經濟企業成本行動”。應當說,在當前經濟轉型的特定背景下,需要把優化企業發展環境、激發企業活力、倡導企業家精神作為結構性改革優先解決的重大問題。

  第二,經濟轉型時期優化企業發展環境具有緊迫性。從當前經濟下行壓力增大與經濟風險因素增多的情況看,要努力尋求短期應對危機與中長期轉型相結合的有效路徑。例如,加快企業結構調整,優化企業的技術結構、產品結構和組織結構,促進企業轉型升級;加快發展新興企業,要以信息產業為重點,改造提升傳統產業、培育發展適應企業轉型升級的新興產業;鼓勵引導企業兼并重組,對“僵尸企業”要建立差異化處置的甄別機制,對確實需要淘汰的企業,要逐步退出市場,以降低經濟社會風險。

  第三,重在優化企業轉型與改革的經濟社會環境。例如,全面實行負面清單制度,保證各類生產要素的自由流動;加強知識產權保護力度,保證企業尤其是中小企業創新收益,提高企業創新的積極性。

  第四,激發企業家精神。激發企業活力,首先是激發企業家精神。這就需要盡快建立并完善有利于創新型企業家的選拔機制、培養機制、激勵機制和約束機制,依法保護企業家財產權和創新收益,形成企業家健康成長的寬松環境。

  第五,激發非公有制經濟活力和創造力。《意見》把“激發非公有制經濟活力和創造力”作為重點改革任務之一。落實這一改革,就要把破除行政壟斷作為加快服務業市場開放的重點,在加強服務業領域反壟斷的同時,盡快放開服務業領域的價格管制,以形成市場決定服務業領域資源配置的新格局。

  .盡快形成“十三五”服務業市場開放的行動計

  第一,從現實問題來看,服務業市場開放滯后是市場化改革的“突出短板”。比如,服務業市場化程度低、服務業對外開放的程度較低、服務型經濟水平低、服務價格高等。伴隨著服務業領域社會資本投資增速將超過工業、服務業固定資產投資中社會資本投資占比過半,服務業市場開放是市場化改革的“最大紅利”,服務業市場開放將給社會資本帶來巨大的投資空間。在這個背景下,需要明確提出把服務業市場開放作為市場化改革的“重頭戲”。

  第二,以服務業市場開放促進形成服務業為主導的產業結構的形成。例如,通過服務業市場開放,形成有效投資;形成消費拉動經濟增長的格局,需要通過服務業市場開放,擴大服務供給能力;推進雙邊、多邊自由貿易進程,需要有序擴大服務業對外開放,并通過服務業市場的雙向開放,形成以服務貿易為重點的開放型經濟新格局。

  第三,制定服務業市場開放的具體行動計劃。《意見》提出“完善服務業發展體制”的具體舉措,對“十三五”基本形成以服務業為主導的產業結構具有重要推動作用。在此基礎上,2016年重要的是按照十八屆五中全會提出的“開展加快發展現代服務業行動”,盡快制定“十三五”服務業市場開放的行動計劃,明確目標和路線圖。

  3.加快以服務貿易為重點的雙向市場開放

  《意見》提出“加快構建對外開放新體制,推進高水平雙向開放”的4條具體任務。下一步,需要明確提出“基本形成以服務貿易為重點的對外開放新格局”的大目標。

  第一,經濟轉型升級對服務貿易的依賴性明顯增強。與2001年我國加入WTO時的對外貿易不同,如今我國面臨著的突出挑戰是服務貿易的雙向市場開放。

  第二,以服務貿易為重點優化對外貿易結構。當前,我國已經成為世界貨物貿易的第一大國,但服務貿易比重過低。2014年,全球服務貿易占整個對外貿易的比重為20%左右,我國僅為12.3%。這就需要把加快提升服務貿易水平作為優化貿易結構的重點。

  第三,以服務貿易為重點推動“二次開放”。爭取到2020年,我國服務貿易占對外貿易的比重至少要達到20%,由此形成以服務貿易為重點的對外開放新格局。

  第四,以服務貿易為重點推進雙邊、多邊、區域性、全局性自由貿易進程。加快與“一帶一路”沿線國家或地區共建自由貿易區網絡,擴大雙邊和區域服務貿易協定,打破對我國的服務貿易壁壘。

  形成結構性改革攻堅良好氛圍

  改革攻堅涉及中央地方關系,涉及部門利益、行業利益等,改革落地和預想往往差距較大,必須有強有力的改革推動者,鼓勵地方改革試點,營造全社會改革的大環境。

  1.建立鼓勵改革的激勵機制

  《意見》提出“合理安排改革試點,鼓勵地方結合實際進行探索創新,發揮基層首創精神”。改革需要將頂層推動和基層的先行先試結合起來,要鼓勵地方按照中央統一部署,結合本地實際先行先試。在這方面需要有更“給力”的激勵措施,比如說,對那些敢改又有能力改的干部如何鼓勵和使用,這樣地方就能從“被動改”變成“主動改”,從而形成自上而下的共同改革行動,形成結構性改革的良好氛圍。

  2.處理好中央地方關系

  例如,加快財稅體制改革,需要推進中央與地方事權和支出責任劃分改革,需要在稅政管理權限方面給地方適當放權,調動中央和地方兩個積極性。2016年,需要盡快完成“營改增”改革、推進消費稅改革等,形成有利于服務業發展的稅制結構,使消費稅成為地方的主體稅種之一。

  再例如,監管轉型涉及到監管部門的垂直管理和地方管理問題。未來消費品市場監管實行從中央到地方的垂直管理,與克服地方保護主義和建立全國統一市場體系相適應。也就是說,未來5年,如果有相當多的監管部門能夠實現垂直管理,將為形成有效的地方治理創造有利條件。

  (作者系中國(海南)改革發展研究院院長 遲福林)